Esai Desentralisasi Fiskal dengan instrumen Dana Perimbangan: Dana Tambahan Infrastruktur Papua dan Papua Barat

DESENTRALISASI FISKAL DENGAN INSTRUMEN DANA PERIMBANGAN

STUDI KASUS

PENGGUNAAN DANA TAMBAHAN INFRASTRUKTUR (DTI)

BAGI OTONOMI KHUSUS DI PAPUA DAN PAPUA BARAT

oleh:

Ari Khusrini

1606861971

heavensoase@gmail.com

Mahasiswa Pascasarjana, Fakultas Ilmu Administrasi,

Universitas Indonesia

Diploma III Manajemen Informatika, AMIK BSI-Jakarta, 2005

   Sarjana/S1, Manajemen Kebijakan Publik, STIA-LAN-Jakarta, 2012 

PRANALA

Skeptis adalah kemampuan yang patut dimunculkan terkait kehidupan guna membangun sense manusia yang selalu belajar, knowledge creating. Sebagai pribadi dengan berbagai background pengetahuan dan profesi, apakah pernah terlintas di pikiran bahwa, negara ini (red: Indonesia) katanya tengah berevolusi dalam pembangunan, ke arah mana, dan bagaimana ?. Kemudian saat ini, posisinya ada di titik mana ?. Bagaimana capaian keberhasilannya berbanding dengan resources yang telah dialokasikan ?. Bagaimana pemerataan dan sisi keadilannya ?. Kita wajib skeptis karena negeri ini adalah bagian dari kita. Kita merupakan pemilik resources, sekaligus antara lain menjadi pelaku dan objek pembangunan.

Untuk dapat mengetahui jawaban atas pertanyaan di atas, maka perlu dilakukan kajian terhadap isu pemerataan pembangunan. Dalam hal ini, akan digunakan pendekatan kontekstual kewilayahan yang masuk ke dalam prioritas pembangunan serta dari aspek instrumen intervensi dari Pemerintah berupa kebijakan desentralisasi fiskal dalam frame Otonomi Daerah.

KONTEKS PEMBAGIAN WILAYAH DALAM KEBIJAKAN

Dalam menjalankan kebijakan pembangunan, Pemerintah membagi bentangan wilayah kedaulatan Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) ke dalam beberapa skema atau pendekatan. Secara mudah negeri ini dibagi ke dalam tiga kelompok besar yaitu Indonesia Bagian Timur, Tengah, dan Barat, atau lebih spesifik pembagian dilakukan sesuai dengan koridor Masterplan Percepatan dan Perluasan Pembangunan Ekonomi Indonesia (MP3EI) tahun 2011 yaitu, ke dalam enam koridor ekonomi berdasarkan potensi dan keunggulan wilayah masing-masing:  Koridor Sumatera, Koridor Jawa, Koridor Kalimantan, Koridor Sulawesi, Koridor Bali-Nusa Tenggara, dan Koridor Papua-Kepulauan Maluku dengan treatment yang berbeda atas potensi ekonomi yang beragam.

Adapun pascaUndang-Undang (UU) Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (Pemda), pembagian layering kewilayahan terkait urusan kebijakan menjadi tiga, yaitu: Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah Provinsi, dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota. UU ini memberikan dasar pijakan legal formal untuk mengatur segala urusan yang berkenaan dengan Pemerintah Pusat maupun Daerah Otonom. Pembagian urusan merupakan kunci peran dan wewenang masing-masing tingkatan pemerintahan yang secara konseptual disebut sebagai asas desentralisasi.

OTONOMI DAERAH

Artikulasi Makna

Disarikan dari UU Pemda bahwa, Otonomi Daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban Daerah Otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri Urusan Pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat dalam sistem NKRI. Adapun Asas Otonomi adalah prinsip dasar penyelenggaraan Pemerintahan Daerah berdasarkan Otonomi Daerah. Daerah Otonom yang selanjutnya disebut Daerah adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas wilayah yang berwenang mengatur dan mengurus Urusan Pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam sistem NKRI.

Dengan kata lain Otonomi Daerah adalah bentuk pembagian urusan dan wewenang yang diarahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui  peningkatan  pelayanan,  pemberdayaan,  dan  peran serta  masyarakat,  serta  peningkatan  daya  saing  Daerah dengan  memperhatikan  prinsip  demokrasi,  pemerataan, keadilan, dan kekhasan suatu daerah dalam sistem NKRI.

Kapasitas fiskal dan kapasitas struktural entitas Pemda, potensi ekonomi dan karakteristik kewilayahan, tantangan dan hambatan dari setiap Daerah Otonom sangatlah beragam. Disparitas kondisi tersebut adalah akibat dari konsekuensi sistem pemerintahan sebelumnya, pemerintahan sentralistik yang berpusat di Pulau Jawa yang telah terjadi selama lebih dari 3 (tiga) dasawarsa serta adanya upaya integrasi beberapa daerah baru ke dalam NKRI.

Adanya gap kapasitas Daerah Otonom untuk mewujudkan pemerataan pembangunan yang berkeadilan di segala aspek kehidupan, merupakan tanggung jawab Pemerintah Pusat sesuai fungsinya yaitu, untuk melindungi, melayani, memberdayakan, dan menyejahterakan masyarakat. Hal tersebut dilakukan dengan intervensi politik/birokrasi menggunakan konsep desentralisasi fiskal.

Otonomi Khusus

Pemerintah dalam kebijakannya memberikan perlakuan khusus kepada beberapa daerah yang dianggap memiliki prioritas kebutuhan dengan mempertimbangkan aspek politis, yaitu untuk menghindari disintegrasi Daerah dengan memberikan insentif dana pembangunan khusus guna akselerasi pembangunan dan meningkatkan keutuhan persatuan dan kesatuan bangsa.

Otonomi Khusus ataupun Perlakuan Keistimewaan bagi beberapa daerah dituangkan dalam UU Nomor 18 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Daerah Istimewa Aceh sebagai Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam; UU Nomor 21 Tahun 2001
tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua sebagaimana terakhir kali diubah dengan UU Nomor 35 Tahun 2008 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti UU Nomor 1 Tahun 2008 tentang Perubahan atas UU Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua menjadi UU; dan UU Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta. Hal tersebut menimbulkan konsekuensi kebijakan politik, hukum, dan fiskal yang harus dilakukan oleh Pemerintah Pusat antara lain yaitu: diberikannya keleluasaan untuk membantuk partai lokal; pemberlakukan hukum lokal (qanun); dan adanya dana alokasi khusus bagi daerah tersebut sebagai afirmasi khusus. Hal tersebut memiliki konsekuensi yang harus diemban semua pihak dan dikawal demi keberhasilan tujuan negara yaitu, akselerasi pemerataan pembangunan yang berkeadilan dan kesatuan bangsa.

Otonomi Khusus Papua dan Papua Barat

Fokus konteks pada penulisan kali ini adalah otonomi khusus di Provinsi Papua dan Papua Barat. Sesuai dengan ketentuan UU bahwa, jangka waktu status kekhususan daerah tersebut berlaku selama 2 (dua puluh) tahun dengan rincian yaitu: Papua mulai tahun 2002 s.d. 2022, sedangkan Papua Barat mulai tahun 2008 s.d. 2028. Pembatasan ini dilakukan dengan asumsi bahwa, akselerasi pembangunan di daerah otonomi khusus tersebut akan mencapai keberhasilan pada tahun ke dua puluh.

DESENTRALISASI FISKAL

Asas Desentralisasi

Desentralisasi adalah sebuah konsekuensi atas penerapan Otonomi Daerah. Adanya penyerahan Urusan Pemerintahan oleh Pemerintah Pusat kepada Daerah Otonom berdasarkan Asas Otonomi menghadirkan tujuan dan harapan manfaat ingin dicapai. Tujuan umum desentralisasi adalah: (i) mencegah pengelolaan keuangan yang terpusat; (ii) upaya peningkatan partisipasi dan distribusi tanggung jawab antara Pemda dan rakyat dalam praktik demokrasi penyelenggaraan pemerintahan; dan (iii) penyusunan program/kegiatan sosial ekonomi pada level lokal untuk lebih realistis dengan kebutuhan. Sedangkan manfaat secara teoritis yang bisa didapatkan dari desentralisasi menurut Mardiasmo adalah peningkatan partisipasi masyarakat dan perbaikan alokasi sumber daya (Mardiasmo 2002).

Aspek Desentralisasi Fiskal

Menurut Dr. Machfud Sidik bahwa, secara umum desentralisasi mencakup empat aspek yaitu: politik (political decentralization); administratif (administrative decentralization); fiskal (fiscal decentralization); dan ekonomi (economic or market decentralization) (Sidik 2002).

Syarat Pelaksanaan Desentralisasi Fiskal

Pelaksanaan desentralisasi fiskal diharapkan berjalan optimal jika memenuhi hal-hal yaitu: (i) Pemerintah Pusat melakukan pengawasan dan law or administration enforcement; (ii) kapabilitas birokrat Pemda yang berkualitas dengan jumlah yang mencukupi; dan (iii) keseimbangan, kejelasan, dan transparasi wewenang serta tanggung jawab dalam pungutan pajak dan retribusi daerah (Sidik 2002).

Analisis Keberhasilan Desentralisasi Fiskal

Keberhasilan desentralisasi fiskal ditentukan oleh tiga faktor. Pertama adalah political commitment dari pemerintah pusat dan kedua adalah political will dari Pemda itu sendiri untuk mengatasi hubungan kekuasaan pusat-daerah yang lebih didasari oleh “itikad” untuk memperkuat kemampuan keuangan daerah kemudian ketiga adalah perubahan perilaku elit lokal dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Dari hasil penelitian menunjukkan bahwa desentralisasi fiskal mempunyai pengaruh positif dan signifikan terhadap pertumbuhan ekonomi (Sidik 2002).

Analisis efektivitas keberhasilan desentralisasi dapat dilihat melalui pencapaian kinerja output dan outcome desentralisasi sebagai berikut. Output kebijakan desentralisasi dapat dilihat dari beberapa aspek antara lain: (i) pertumbuhan ekonomi masyarakat; (ii) peningkatan kualitas pelayanan publik; dan (iii) fleksibilitas program pembangunan. (Habibi 2015).

Output desentralisasi diukur dengan prasyarat terpenuhinya asumsi bahwa, Pemda masih memiliki peranan penting dalam mengintervensi pertumbuhan ekonomi masyarakat di daerahnya. Analisis dilakukan terhadap aspek-aspek: (i) sejauhmana  kebijakan Pemda berpengaruh dalam meningkatkan pertumbuhan ekonomi masyarakatnya. Isu terkini bukan hanya pertumbuhan yang tinggi, namun juga pemerataan atau tingkat ketimpangan yang rendah sebagai indikator atas pembangunan yang berhasil guna, tepat guna, serta berkeadilan; (ii) pengukuran tingkat kepuasan masyarakat atas segala bentuk pelayanan publik yang diberikan (citizen-centric); dan (iii) berkenaan dengan aspek birokrat dalam merespons dinamika dalam msyarakat memperhatikan fleksibilitas serta peluang diskresi yang dapat dilakukan dengan tetap memperhatikan asas rule of law, akuntabilitas, dan transparansi.

Sedangkan, outcomes desentralisasi terdiri dari dua aspek, yaitu (i) peningkatan partisipasi masyarakat dan (ii) ektivitas pelaksanaan koordinasi. (Habibi 2015)

Instrumen Desentralisasi Fiskal

Desentralisasi fiskal sendiri merupakan penyerahan kewenangan fiskal dari pemerintah pusat kepada Pemda yang terdiri atas pendapatan dan pengeluaran keuangan yang meliputi sumber-sumber keuangan yang berasal dari Pendapatan Asli Daerah/PAD maupun Dana Perimbangan Daerah seperti: Dana Bagi Hasil (DBH) pajak dan nonpajak, Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK) fisik dan nonfisik, Dana Tambahan Infrastruktur (DTI), Dana Insentif Daerah (DID), Dana Otonomi Khusus (Otsus), Dana Keistimewaan. Termasuk juga dana yang menggunakan mekanisme APBN seperti: Dana Dekonsentrasi, pinjaman, dan subsidi/bantuan/hibah. Sedangkan Dana Desa termasuk dana transfer daerah, namun bukan termasuk Dana Perimbangan. Dana Desa memiliki mekanisme penyaluran langsung kepada desa dan tidak melalui Pemda provinsi maupun kabupaten/kota, sehingga pada penulisan kali ini tidak akan masuk dalam pembahasan.

Tujuan Dana Perimbangan

Tujuan adanya dana perimbangan yaitu untuk: (i) meningkatkan pemerataan keuangan antardaerah; (ii) meningkatkan kualitas; (iii) mengurangi ketimpangan layanan publik di daerah; (iv) menciptakan lapangan kerja; dan (iii) mengentaskan kemiskinan. Dalam penyalurannya, belanja transfer ke daerah menggunakan basis kinerja (DJPK, Kementerian Keuangan 2017).

DANA PERIMBANGAN

Ragam Dana Perimbangan yang telah dialokasikan Pemerintah Pusat kepada Pemda yaitu: Dana Bagi Hasil (DBH) Pajak dan Nonpajak, Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK) Fisik dan Nonfisik, Dana Tambahan Infrastruktur (DTI), Dana Insentif Daerah (DID), Dana Otonomi Khusus (Otsus), Dana Keistimewaan, dengan penjelasan sebagai berikut.

1.    Dana Bagi Hasil (DBH) Pajak dan Nonpajak

Merupakan dana yang bersumber dari APBN yang dibagihasilkan kepada Daerah dengan memperhatikan potensi Daerah penghasil yang diwujudkan melalui besaran presentase untuk mencipkan kondisi pemerataan pendapatan daerah serta memberikan keadilan bagi Daerah atas potensi daerah penghasil berupa pajak maupun nonpajak yang merupakan hasil dari upaya ekstraksi potensi sumber daya alam.

2.    Dana Alokasi Umum (DAU)

Merupakan dana yang bersumber dari APBN dengan tujuan untuk pemerataan dan mengurangi ketimpangan kapasitas fiskal antarDaerah. Besaran DAU ditentukan dengan perhitungan alokasi dasar yaitu menghitung jumlah gaji Pegawai Negeri Sipil (belanja aparatur), besaran fiscal gap of need, merupakan selisih antara kemampuan fiskal Daerah dengan kebutuhan Daerah, serta potention of fiscal capacity dari Daerah. Jumlah keseluruhan DAU dalam UU ditetapkan sekurang-kurangnya 26 persen dari Pendapatan Dalam Negeri Netto yang ditetapkan APBN.

Assessment besaran dana untuk melaksanakan fungsi layanan dasar umum dilakukan dengan melihat beberapa komponen yaitu: luasan wilayah, jumlah penduduk, keadaan topografi atau geografis, tingkat kesehatan, dan pendapatan perkapita. Sedangkan kapasitas fiskal cerminan dari PAD, DBH Pajak dan Nonpajak.

3.    Dana Alokasi Khusus (DAK) Fisik dan Nonfisik

Merupakan dana yang bersumber dari APBN dimaksudkan untuk membiayai kegiatan khusus di Daerah tertentu yang merupakan prioritas Daerah namun sesuai dengan atau bahkan mendukug pelaksanaan prioritas nasional. DAK terdiri atas DAK Fisik untuk membiayai pembangunan infrastruktur, sedangkan DAK Nonfisik untuk membiayai program atau kegiatan nonfisik.

Dalam perhitungan besaran DAK dilakukan tiga langkah assessment yaitu: (i) kriteria umum, yaitu mempertimbangkan kemampuan fiskal daerah; (ii) kriteria khusus, dengan memperhatikan ketentuan perundang-undangan, misalkan persentase alokasi dana kesehatan 5 persen dan dana pendidikan 20 persen dari keseluruhan nilai APBN; dan (iii) kriteria teknis, ditentukan oleh kementerian teknis terkait teknis pelaksanaan program atau kegiatan.

Sebagai syarat pemberian DAK, Pemda harus menyediakan dana pendamping sekurang-kurangnya 10 pesen dari besaran alokasi DAK dan harus dianggarkan dalam APBD dalam tahun anggaran yang sama. Namun demikian syarat tersebut dikecualikan bagi daerah dengan jumlah selisih antara penerimaan umum APBD dan Belanja Aparatur sama dengan nol atau bahkan negatif.

4.    Dana Otonomi Khusus (Otsus)

Dana dari sumber APBN yang dialokasikan untuk membiayai pelaksanaan Otsus suatu daerah sesuai dengan amanat UU.

5.    Dana Tambahan Infrastruktur (DTI) dalam rangka Otsus

Merupakan dana yang bersumber dari APBN yang saat dialokasikan dalam rangka akselerasi pembangunan kebutuhan infrastruktur di Daerah Otsus.

6.    Dana Insentif Daerah (DID)

Merupakan bagian dari program apresiasi berupa insentif Pemerintah Pusat kepada Pemda dalam menjalankan mekanisme pelaksanaan anggaran yang baik, yaitu dengan tujuan: (i) menstimulasi Daerah agar melakukan tata kelola keuangan Daerah yang lebih baik dengan ditandai dengan opini Wajar Tanpa Pengecualian (WTP) atas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) dari Badan Pemeriksa Keuangan (BPK); (ii)  mendorong Daerah untuk melakukan penetapan Peraturan Daerah (Perda) APBD tepat waktu; dan (iii) mendorong daerah agar secara optimal menggunakan instrumen politik dan fiskal guna peningkatan pertumbuhan ekonomi lokal dan kesejahteraan penduduk, misalkan penggunakaan e-procurement.

7.    Dana Keistimewaan

Dana dari sumber APBN yang dialokasikan sebagai konsekuensi penetapan status keistimewaan suatu daerah sesuai dengan amanat UU.

DANA TAMBAHAN INFRASTRUKTUR (DTI) DALAM RANGKA OTSUS

DTI dalam rangka akselerasi pembangunan infrastruktur di Provinsi Papua dan Papua Barat merupakan kewajiban Pemerintah Pusat untuk memenuhinya. Dalam hal ini besaran DTI diusulkan oleh daerah kepada Pemerintah Pusat untuk dilakukan penilaian dan pengalokasian dengan berprinsip kepada kehati-hatian (prudent), realistik terhadap kemampuan fiskal negara, melihat capaian kinerja pelaksanaan anggaran tahun sebelumnya (refleksi), serta pertimbangan lain sesuai dengan dinamika yang terjadi (current issue), maupun  proyeksi kondisi ke depan dari berbagai aspek yaitu, aspek: politik, sosial, bidaya, dan ekonomi.

Dari tahun ke tahun besaran dana transfer ke Daerah oleh Pemerintah Pusat mengalami kecenderungan trend naik mulai dari Tahun Anggaran (TA) 2015 s.d. 2018, data sebagaimana disajikan pada Tabel 1 dan Grafik 1. Data menunjukan alokasi DTI pada tahun TA 2015 s.d. 2018 atas Provinsi Papua dan Papua Barat mengalami keragaman dari trend dan jumlah alokasi dana, sebagaimana disajikan dalam Grafik 2 dan 3. Dari sisi besar jumlah alokasi, Provinsi Papua mendapat alokasi dana 200 bahkan 300 persen lebih besar dibandingkan alokasi DTI untuk Provinsi Papua Barat. Hal ini dikarenakan perbedaan yang cukup signifikan atas luasan wilayah yaitu: Provinsi Papua dengan luas wilayah 319.036 Km^2, terdiri atas 26 kabupaten/kota sedangkan Provinsi Papua Barat dengan luas wilayah 140.376 Km^2, terdiri atas 13 kabupaten/kota.

Akan menjadi logis jika luasan wilayah disandingkan dengan besaran alokasi kebutuhan DTI pada awal pembangunan infrastruktur grafik akan selalu naik, sampai menemukan titik stabil dan cenderung menurun pada tahun-tahun tertentu dengan asumsi bahwa, proses pembangunan proyek infrastruktur telah mendekati rampung.

Tabel 1.

Dana Tambahan Infrastruktur 2015 s.d. 2018

(dalam Miliar Rupiah)

Uraian DTI	2015	2016				2017			2018
	LKPP	APBN	Tention	APBN-P	Tention	APBN	Tention	APBN-P	Outlook	APBN	Tention
			%		%		%				%
Total Transfer ke Daerah	602.373,40	723.191,20	20,06	729.270,80	0,84	704.925,10	(3,34)	699.799,80	697.667,00	706.162,60	1,22
Prov. Papua	2.250,00	1.200,00	(46,67)	1.987,50	65,63	2.625,00	32,08	2.625,00	2.625,00	2.400,00	(8,57)
Prov. Papua Barat	750,00	600,00	(20,00)	862,50	43,75	875,00	1,45	875,00	875,00	1.600,00	82,86
Total Belanja APBN/P	1.984.149,70	2.095.724,70	5,62	2.082.948,90	(0,61)	2.080.451,20	(0,12)	2.111.363,80	2.098.940,60	2.220.657,00	5,80
Tention all to APBN/P (%)	0,151	0,086				0,168		0,166	0,167	0,180

Sumber: Kementerian Keuangan, diolah

Catatan: Tention all to APBN/P (%) adalah ratio DTI keseluruhan dari Provinsi Papua dan Papua Barat dibandingkan dengan Total Belanja APBN.

Grafik 1.

Dana Transfer Daerah T.A. 2015 s.d. 2018

Sumber: Kementerian Keuangan, diolah

Grafik 2.

DTI Provinsi Papua T.A. 2015 s.d. 2018

Sumber: Kementerian Keuangan, diolah

Grafik 3.

DTI Provinsi Papua Barat T.A. 2015 s.d. 2018

Sumber: Kementerian Keuangan, diolah

PERMASALAHAN

Sesuai dengan siklus kebijakan bahwa, terdapat fase evaluasi kebijakan guna dijadikan feedback bagi perumusan kebijakan selanjutnya berupa perbaikan kebijakan maupun kebijakan yang sama sekali baru. Sesuai dengan ketentuan Pemerintah bahwa, pemberlakuan status Otsus bagi Provinsi Papua dan Papua Barat memiliki masa atau jangka waktu sebagai batasan dan sebagai salah satu dasar penghitungan keberhasilan pelaksanaan Otsus yaitu selama 20 (dua puluh) tahun. Bagi Provinsi Papua, masa berlaku Otsus pada akhir tahun 2017 telah genap 15 (lima belas) tahun, sedangkan Provinsi Papua Barat telah memasuki tahun ke 9 (sembilan) dari 20 (dua puluh) tahun masa berlaku Otsus dengan alokasis dana lebih dari Rp76T.

Pemerintah melalui Kementerian Dalam Negeri telah melakukan audit penggunaan Dana Otsus dan DTI dalam rangka pelaksanaan Otsus Papua dan Papua Barat. Berdasarkan  audit yang dilakukan oleh Kementerian Dalam Negeri disebutkan bahwa, penggunaan Dana Otsus dan DTI dimaksud belum optimal dalam meningkatkan kesejahteraan rakyat.

Pihak eksternal Pemerintah yaitu Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) telah melakukan audit serupa dengan hasil yaitu, penggunaan Dana Otsus dan DTI belum sesuai dengan amanat UU 21 Tahun 2001 tentang Otsus Jo. UU Nomor 35 Tahun 2008 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti UU Nomor 1 Tahun 2008 tentang Perubahan atas UU Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua menjadi UU. Secara spesifik dalam Ikhtisar Laporan Hasil Pemeriksaan Semester II Tahun 2016 BPK menyebutkan bahwa, terdapat adanya temuan berulang atas pengelolaan Dana Otsus program infrastruktur dan menilai bahwa pengelolaan Dana Otsus belum berjalan secara efektif.

Inefektivitas dari pelaksanaan Dana Otsus dan DTI antara lain terjadi karena beberapa hal antara lain yaitu sebagai berikut.

1.    Dokumen Perencanaan Pembangunan Otsus posisi sampai dengan akhir tahun 2017 belum ada. Sedangkan berdasarkan kesepakatan dalam Rapat Koordinasi Nasional, “Sinkronisasi pembangunan di Provinsi Papua dan Papua Barat”, tanggal 23 November di Manado yang dihadiri oleh jajaran perwakilan konstituen masyarakat dan Pemerintahan Provinsi Papua dan Papua Barat, dalam hal ini Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) Papua dan Papua Barat, Majelis Rakyat Papua dan Papua Barat, serta Pemerintah Provinsi Papua dan Papua Barat, untuk segera menyusun Roadmap Pembangunan Otsus Provinsi Papua dan Papua Barat sebagai pedoman untuk mensinergikan dan mengefektifkan program-program pembangunan Papua. Dalam hal ini Kementerian Dalam Negeri dan Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Bappenas telah berkomitmen untuk memberikan asistensi dan telah secara proaktif menjalin komunikasi dengan Pemerintah Provinsi Papua dan Papua Barat guna menyusun roadmap tersebut. Namun sampai saat ini konsensus belum terjadi diantara para stakeholders dalam bentuk dokumen roadmap dimaksud.

2.    Hampir setiap tahunnya Pemerintah Provinsi Papua mengajukan tambahan DTI kepada Pemerintah seperti halnya pada tahun 2016, Pemerintah Provinsi Papua mengusulkan DTI sebesar Rp2,25T, sedangkan alokasi DTI dalam APBN hanya dialokasikan sebesar Rp1,2T. Pada tahun 2017 pihak Pemerintah Provinsi Papua kembali mengusulkan tambahan DTI untuk TA 2018 sebesar Rp6,66T dalam hal ini peningkatan terjadi sebesar 153,84 persen dibandingkan dengan alokasi DTI pada tahun APBN 2016. Kondisi ini bisa dipandang sebagai irasionalitas dalam ilmu perencanaan keuangan, karena penggunaan dana sebesar itu seharusnya didukung dengan dokumen perencanaan yang baik dalam tahun jamak karena terkait pembangunan infrastruktur yang umumnya dilakukan multiyears sebagai argumentasi dan justifikasi bagi Pemerintah Pusat dalam memberikan persetujuan pengalokasian sumber daya fiskal melalui mekanisme APBN.

3.    Kapasitas aparatur Pemda yang perlu ditingkatkan dan telah difasilitasi oleh Pemerintah Pusat dengan pendampingan, namun demikian masalah terbesar adalah etos kerja dan integritas yang masih harus dibangun secara progresif dan simultan. Dalam hal ini masalah terjadi pada aspek tata pemerintahan yang baik antara lain yaitu: responsibilitas, akuntabilitas, transparansi, rule of law, konsensus, responsiveness, efektif dan efisien dalam penyelenggaraan kepemerintahan.

4.    Persepsi penduduk lokal terhadap kebijakan Otsus yang perlu diluruskan yaitu: (i) sebagian besar masyarakat Provinsi Papua dan Papua Barat menganggap bahwa dana-dana yang selama ini dialokasikan kepada daerahnya merupakan kewajiban Pemerintah Pusat sebagai Uang Mahar atau Uang Darah.

5.    Kondisi keamanan daerah yang masih belum kondusif dikarenakan masih aktifnya gerakan separatisme dengan kekerasan yang mengancam keselamatan warga. Hal ini merupakan ancaman politik dan keamanan serius yang berimbas kepada kepercayaan masyarakat kepada Pemerintah Pusat sebagai pengayom serta ancaman bagi terhambatnya usaha pembangunan menyeluruh di Provinsi Papua dan Papua Barat.

6.    Temuan dari Bappenas yaitu, dalam jangka waktu pendek sebesar hampir 80 persen dana yang dikucurkan ke Provinsi Papua dan Papua Barat terutama yang berkenaan dengan pembangunan infrastruktur, terkonsentrasi kembali ke Pulau Jawa. Hal ini disebabkan oleh vendor pembangunan masih berpusat atau terlokalisir di luar Pulau Papua. Hal ini menyebabkan impact pembangunan di daerah Otsus terasa lamban dan banyak dikritisi pihak luar maupun dalam yang memiliki kepentingan politik maupun ekonomi terhadap Indonesia dan bahkan menjadikannya isu kontroversial di forum-forum internasional.

PENILAIAN KONDISI DENGAN TEORI DESENTRALISASI

Tingkat Keberhasilan Desentralisasi Otsus Provinsi Papua dan Papua Barat

Seperti dikemukakan sebelumnya bahwa, keberhasilan desentralisasi harus mendapat dukungan dari aspek-aspek yaitu: politik (political decentralization); administratif (administrative decentralization); fiskal (fiscal decentralization); dan ekonomi (economic or market decentralization). Dalam studi kasus Otsus Provinsi Papua dan Papua Barat penguatan harus dilakukan pada aspek political decentralization dengan menggunakan manufer politik guna memberikan arahan yang konkret posisi Pemerintah Pusat dan Pemda terhadap konsep desentralisasi pemerintahan serta konsekuensinya dengan memperhatikan tension dan kondisi dinamika kondisi politik. Adapun sisi administrative decentralization sangat perlu peningkatan kualitas, efisiensi, dan efektivitas dalam tata kelola pemerintahan yang baik dengan memperbaiki pelaksanaan prinsip good governance. Sedangkan dari aspek fiscal decentralization telah dinilai sudah proporsional berkenaan dengan jumlah alokasi terhadap kebutuhan daerah dibandingkan dengan kapasitas fiskal negara. Pada aspek economic or market decentralization perlu dorongan untuk menjadikan Provinsi Papua dan Papua Barat menjadi daerah yang berdaya saing dan produktif sebagai penyedia barang dan jasa dengan nilai ekonomi tinggi sehingga potensi peningkatan PAD dapat diakselerasi.

Analisis Efektivitas Keberhasilan Desentralisasi

Secara garis besar output kebijakan desentralisasi dalam hal ini Otsus dapat dilihat antara lain dari aspek pertumbuhan ekonomi masyarakat. Berdasarkan data Badan Pusat Statistik sebagaimana terlampir pada Tabel 2 Dan Tabel 3.

Tabel 2.

Profil Pertumbuhan Makroekonomi

Provinsi Papua 

Kondisi Saat ini

Isu Strategis

1.       Pertumbuhan Ekonomi Laju pertumbuhan ekonomi Tahun 2012: 1,72%; Tahun 2013: 8,55% Tahun 2014: 3,65%;  Tahun 2015: 7,47%; Tahun 2016: 9,21%. Kontribusi PDRB terhadap PDB Nasional Tahun 2012: 1,39%; Tahun 2013: 1,43%; Tahun 2014: 1,41%;  Tahun 2015: 1,44%; Tahun 2016: 1,50%. 2.       Pengangguran Tingkat Pengangguran Terbuka (TPT): Tahun 2012: 3,71%; Tahun 2013: 3,15%; Tahun 2014: 3,44%; Tahun 2015: 3,99%; Tahun 2016: 3,35%. 3.       Indeks Pembangunan Manusia (IPM): Tahun 2012: 55,55; Tahun 2013: 56,25; Tahun 2014: 56,75; Tahun 2015: 57,25; Tahun 2016: 58,05. 4.       Jumlah dan persentase penduduk miskin: Tahun 2013: 1.057,98 rb (31,53%); Tahun 2014: 864,11 rb (27,80%); Tahun 2015: 898,21 rb (28,40%); Tahun 2016: 914,87 rb (58,40%). 5.       Ketimpangan (Gini Rasio): Tahun 2012: 0,44; Tahun 2013: 0,44; Tahun 2014: 0,41; Tahun 2015: 0,42; Tahun 2016: 0,399.

Pertumbuhan Ekonomi ·       Pertumbuhan ekonomi  Papua  tahun 2016 sebesar 9,21%, menguat dibanding tahun 2012-2015. Bahkan lebih tinggi dari pertumbuhan ekonomi nasional 2016 sebesar 5,02%. ·       Dari sisi permintaan, Pertumbuhan ekonomi tahun 2016 didorong oleh konsumsi rumah tangga yang tumbuh 5,84% (yoy), hal ini tercermin dari kondisi dan risiko keuangan di sektor Rumah Tangga yang relatif terjaga serta pembentukan modal bruto yang tumbuh lebih baik dari tahun 2015 yaitu sebesar 23,51% (yoy). ·       Dari sisi penawaran (lapangan usaha), tahun 2016 pertumbuhan ekonomi utamanya bersumber dari sektor pertambangan dan penggalian serta pengadaan listrik dan gas yang tumbuh masing-masing sebesar 13,15% (yoy) dan 11,86% (yoy). ·       Kontribusi PDRB Provinsi Papua  terhadap PDB Nasional periode 2012 – 2016 cenderung stagnan pada kisaran 1,5%. Pengangguran TPT  Papua  tahun 2016 sebesar 3,35%, membaik walaupun tidak signifikan dibanding tahun 2014-2015 dan masih lebih baik jika dibanding TPT Nasional 2016 yang mencapai  5,61%. Namun demikian, tahun 2013 merupakan capaian TPT terbaik dalam kurun waktu lima tahun. IPM IPM periode 2012-2016 cenderung membaik, dari 55,55 pada tahun 2012 menjadi 58,05 pada 2016. Capaian ini menempatkan IPM  Papua  pada kategori “rendah” (<60 b="">dan jauh di bawah IPM Nasional 2016 sebesar 70,18. Kemiskinan Jumlah penduduk miskin  Papua  2016 mencapai 914,87 rb (58,40%), memburuk dibandingkan kondisi tahun 2013-2014 dan jauh di bawah tingkat kemiskinan nasional yang tercatat sebesar 10,70%. Ketimpangan Gini ratio tahun 2016 mencapai 0,399 atau masuk dalam kategori “Sedang” (0,30-0,40).  , terdapat perbaikan dibanding kondisi tahun 2012-2015 sebesar yang masih mencapai kisaran 0,41-0,44. Namun demikian, tidak lebih baik dari angka ketimpangan nasional 2016 yang tercatat sebesar 0,394.

Sumber: BPS, diolah

Tabel 3.

Profil Pertumbuhan Ekonomi

Provinsi Papua Barat

Kondisi Saat ini

Isu Strategis

6.       Pertumbuhan Ekonomi Laju pertumbuhan ekonomi Tahun 2012: 3,63%; Tahun 2013: 7,36% Tahun 2014: 5,38%;  Tahun 2015: 4,15%; Tahun 2016: 4,52%. Kontribusi PDRB terhadap PDB Nasional Tahun 2012: 0,57%; Tahun 2013: 0,58%; Tahun 2014: 0,58%;  Tahun 2015: 0,58%; Tahun 2016: 0,58%. 7.       Pengangguran Tingkat Pengangguran Terbuka (TPT): Tahun 2012: 5,42%; Tahun 2013: 4,40%; Tahun 2014: 5,02%; Tahun 2015: 8,08%; Tahun 2016: 7,46%. 8.      Indeks Pembangunan Manusia (IPM): Tahun 2012: 60,30; Tahun 2013: 60,91; Tahun 2014: 61,28; Tahun 2015: 61,73; Tahun 2016: 62,21. 9.      Jumlah dan persentase penduduk miskin: Tahun 2013: 234,23 rb (27,14%); Tahun 2014: 225,46 rb (26,26%); Tahun 2015: 225,54 rb (25,73%); Tahun 2016: 223,60 rb (24,88%). 10.   Ketimpangan (Gini Rasio): Tahun 2012: 0,43; Tahun 2013: 0,43; Tahun 2014: 0,41; Tahun 2015: 0,42; Tahun 2016: 0,401.

Pertumbuhan Ekonomi ·      Pertumbuhan ekonomi  Papua Barat tahun 2016 menurun tercacat sebesar 4,52% dan jauh di bawah pertumbuhan ekonomi nasional 2016 sebesar 5,02%. ·      Dari sisi permintaan, Pertumbuhan ekonomi tahun 2016 didorong oleh konsumsi rumah tangga yang tumbuh 6,68% (yoy), sedangkan kontraksi terjadi pada sisi investasi dan ekspor luar negeri. Bahkan ekspor luar negeri tercatat -15,27% (yoy). ·      Dari sisi penawaran (lapangan usaha), tahun 2016 pertumbuhan ekonomi utamanya bersumber dari sektor perdagangan besar dan eceran serta pemeydiaan makan dan minum. Adapun sektor yang terkontraksi adalah jasa keuangan dan asuransi, pertanian, kehutanan, dan perikanan, serta jasa pendidikan. ·      Kontribusi PDRB Provinsi Papua Barat terhadap PDB Nasional periode 2012 – 2016 cenderung stagnan pada kisaran <1 o:p="">

Pengangguran

TPT  Papua Barat tahun 2016 sebesar 7,46%, membaik dari tahun 2015, namun tidak lebih baik dari capaian TPT Nasional 2016 yang mencapai  5,61%. Tahun 2012 adalah capaian terbaik TPT tercatat 5,42%.

IPM

IPM periode 2012-2016 cenderung membaik, dari 60,30 pada tahun 2012 menjadi 62,21 pada 2016. Capaian ini menempatkan IPM  Papua Barat pada kategori “sedang” (60,00 – 70,00), dan masih jauh di bawah IPM Nasional 2016 sebesar 70,18.

Kemiskinan

Jumlah penduduk miskin  Papua Barat 2016 mencapai 223,60 rb (24,88%). Hal ini sedikit membaik dibandingkan kondisi tahun 2013-2014, namun jauh di bawah tingkat kemiskinan nasional yang tercatat sebesar 10,70%.

Ketimpangan

Gini ratio tahun 2016 mencapai 0,401 atau masuk dalam kategori “Sedang” (0,30-0,40) dan  terdapat perbaikan dibanding kondisi tahun 2012-2015 sebesar yang masih mencapai kisaran 0,41-0,44. Namun demikian, capaian ini tidak lebih baik dari angka ketimpangan nasional 2016 yang tercatat sebesar 0,394.

Sumber: BPS, diolah

Berdasarkan profil pertumbuhan perekonomian secara makro, Provinsi Papua mampu tumbuh signifikan dari 1 persen di tahun 2012 menjadi 9,21 persen di tahun 2016. Tingkat Pengangguran Terbuka (TPT) cenderung stagnan dalam periode 2012 s.d. 2016 di angka 3 persen. Sedangkan Indeks Pembangunan Manusia (IPM) tahun 2016 berada pada angka 58,05 dan terdapat kondisi perbaikan dari tahun sebelumnya, namun demikian masih tergolong rendah karena masih <60 2013="" 2014="" 2016="" 58="" 914="" adapun="" artinya="" atau="" dan="" dari="" dengan="" dibandingkan="" i="" ini="" memburuk="" miskin="" papua="" penduduk="" persen="" persentase="" poin.="" provinsi="" ribu="" saat="" sebagai="" sejumlah="" setengah="" tahun="" terhitung="" terklasifikasikan="" tingkat="">gini ratio

sebesar 0,399 atau dalam kategori sedang atau terindikasi masih terjadi celah yang perlu diantisipasi atas pemerataan kesejahteraan ekonomi yang masih timpang diantara masyarakat setempat.

Profil pertumbuhan ekonomi secara makro dari Provinsi Papua Barat tidak jauh berbeda dengan Provinsi Papua, hanya poin penekanan terdapat di area laju pertumbuhan ekonomi yang semakin turun menjadi 4 persen saja di tahun 2016 dari laju pertumbuhan ekonomi periode sebelumnya yang dapat mencapai 7 persen di tahun 2013 dan TPT pada angka 7,46 persen atau di atas rata-rata nasional yang sebesar 5,61 persen.

Maka, jika evaluasi keberhasilan pelaksanaan Otsus dilihat dari aspek output pembangunan yaitu tingkat askep pertumbuhan ekonomi penduduk, maka sesuai data di atas, disimpulkan bahwa pelaksanaan Otsus di Provinsi Papua dan Papua Barat belum optimal.

Apabila dilihat dari sisi outcomes, desentralisasi terdiri dari dua aspek, yaitu peningkatan partisipasi masyarakat dan ektivitas pelaksanaan koordinasi, yang keduanya pun masih dinilai belum optimal. Keterbatasan tingkat kognitif, motivasi, maupun psikomotorik yang diakibatkan kondisi geografis yang membuat partisipasi masyarakat belum optimal dalam memberikan hak berdemokrasi maupun urun rembug dalam hal ihwal kebijakan pemerintah sehingga masyarakat masih diposisikan sebagai pihak pasif bukan sebagai partner aktif pembangunan. Sehingga tidak heran bahwa, sebagian besar penduduk lokal seringkali menyalahkan Pemerintah setempat bahkan Pemerintah Pusat yang dianggap lalai membiarkan kondisi inefektivitas dan inefisiensi dalam penyelenggaraan tata kepemerintahan Pemda dan mempertanyakan keberpihakan Pemerintah secara konkret bagi masyarakat.

SIMPULAN UMUM

Sehingga setelah dilakukan analisis secara teoritik disandingan dengan data dan fakta, serta mencermati hasil evaluasi kementerian dan lembaga dimaksud, maka dapat disimpulkan bahwa, pelaksanaan Otsus di Provinsi Papua dan Papua Barat dinilai masih belum berhasil meskipun telah melewati 9 (sembilan) dan 15 (lima belas) tahun dari keseluruhan jangka waktu status Otsus yaitu 20 (dua puluh tahun).

REKOMENDASI

Merujuk kepada teori optimalisasi pelaksanaan desentralisasi fiskal, intervensi utama yang dapat dilakukan adalah dengan political commitment dari pemerintah pusat; political will dari Pemda itu sendiri untuk mengatasi hubungan kekuasaan pusat-daerah yang lebih didasari oleh “itikad” untuk memperkuat kemampuan keuangan daerah; dan perubahan perilaku elit lokal dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.

Secara lebih konkret, Pemerintah Pusat harus dapat melakukan pengawasan dan law or administration enforcement, salah satunya dengan proaktif memberikan asistensi dalam penyusunan roadmap pembangunan Otsus di Provinsi Papua dan Papua Barat; peningkatan kapabilitas dan etos kerja birokrat Pemda yang berkualitas dengan jumlah yang mencukupi serta membangun prinsip good governance; pemberian penegasan keseimbangan, kejelasan, dan transparasi wewenang serta tanggung jawab dalam penggunaan resources dalam mendukung desentralisasi; tetap membangun komunikasi interaktif yang efektif dengan para stekeholder guna menemukan konsensus bersama dalam frame akselerasi kebijakan pembangunan yang berkeadilan yang dijalankan dengan penegakan prinsip-prinsip good governance demi pembangunan nyata yang berkelanjutan.

.

DAFTAR REFERENSI

Habibi, Muhammad Mujtaba. Analisis Pelaksanaan Desentralisasi dalam
Otonomi Daerah Kota/Kabupaten. Jurnal Pendidikan Pancasila dan Kewarganegaraan, vol. 28, (2015): p.117-124.

Khalid, Idham. Pengaruh Desentralisasi Fiskal Terhadap Pertumbuhan Ekonomi di Sulawesi Selatan. E-Journal Universitas Muhammadiyah Makassar. (2015): p.3. Accessed 3 December, 2017. http://lp3m.unismuh.ac.id/wp-content/uploads/2015/12/Pengaruh-Desentralisasi-Fiskal-Terhadap-Pertumbuhan-Ekonomi-di-Sulawesi-Selatan.pdf.

Mardiasmo. Ekonomi dan Manajemen Keuangan Daerah. Yogyakarta: Penerbit ANDI. 2002.

Nota Keuangan 2016

Nota Keuangan 2017

Nota Keuangan 2018

Sidik, Machfud. “ Format Hubungan Keuangan Pemerintah Pusat dan Daerah yang Mengacu pada Pencapaian Tujuan Nasional “. Jakarta: Seminar Nasional: public sector score card, Jakarta. 2002.

Sumber Lainnya

Memorandum dan Laporan-laporan

http://tabloidjubi.com/16/2016/09/07/dana-otsus-terbatas-waktu-tapi-uu-otsus-tidak-terbatas/

Peraturan Perundang-undangan

UU Nomor 18 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Daerah Istimewa Aceh Sebagai Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam.

UU Nomor 21 Tahun 2001tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Papua.

UU Nomor 35 Tahun 2008 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2008 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua menjadi Undang-Undang.

UU Nomor 13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta

UU Nomor 14 Tahun 2015 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2016.

UU Nomor 12 Tahun 2016 tentang Perubahan UU Nomor 14 Tahun 2015 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2016.

UU Nomor 18 Tahun 2016 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2017.

UU Nomor 8 Tahun 2017 tentang Perubahan UU Nomor 18 Tahun 2016 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2017.

UU Nomor 15 Tahun 2017 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2018.